Первый согласительный

Попытка обобщения беспрецедентного опыта развития саморегулирования в России не могла обойтись без поиска аналогов подобных хозяйственных механизмов, как в истории страны, так и в мировой практике. В поисках исторических корней и общественной значимости участники I Всероссийского форума СРО «Саморегулирование в России: опыт и перспективы развития» попеременно называли то судьбоносный I съезд народных депутатов СССР, то Всероссийский земский съезд. Не обошлось и без упоминания самого оригинального СРО в истории человечества, описанного на первых страницах Библии, в составе Адама, Евы, Бога и Сатаны. Однако в отличие от трагической истории этих хозяйствующих субъектов, участники первого форума саморегулирования в России смогли составить своеобразный пакт о поддержке и взаимопонимании.

Опыт, сын ошибок трудных…

Согласительным I Всероссийский форум СРО можно назвать даже не потому, что в рамках пленарного заседания состоялся конструктивный диалог между давними оппонентами – Министерством экономического развития и национальными объединениями СРО, занятыми в строительной деятельности. А, прежде всего, в силу того, что представители различных отраслей экономики именно с институтом саморегулирования готовы связывать дальнейшие перспективы своего развития.

Как отметила президент Ауди­тор­ской палаты России Алла Грязнова, сегодня в стране саморегулированием охвачены 8 отраслей. О готовности участвовать в этом процессе заявили более 20.

По мнению экспертов, введение саморегулирования в целом возможно в 80 отраслях. «Люди хотят понять механизмы и процессы саморегулирования, к чему они ведут. Поэтому очень важно объяснить, что определенные неудачи связаны с тем, что мы в России идем по непроторенной дороге. Сегодня настало время выработать единые базовые требования в системе СРО», – отметила Алла Грязнова.

По данным Минэкономразвития, совокупная численность зарегистрированных в РФ СРО, по состоянию на 20 апреля, составила 753 организации. Численность добровольных СРО, зарегистрированных в соответствии с базовым законом, насчитывает 182 организации. Эта важная цифра – показатель того, насколько саморегулирование оказалось востребованным даже там, где в соответствии с законом не является обязательным. И количество добровольных СРО растет очень быстрыми темпами. В тех отраслях, где требование к членству является обязательным условием допуска на соответствующий рынок, действуют 565 СРО. Из них 427 заняты в строительной сфере, объединившей субъектов в области инженерных изысканий, проектно-архитектурной деятельности и строительства.

В то же время, по мнению министра экономического развития Эльвиры Набиуллиной: «Такое количество СРО в строительном комплексе является избыточным и показывает, что институт требует совершенствования».

При этом, отмечает она, несмотря на всю критику, институт саморегулирования в России развивается быстро. И Минэкономразвития поддерживает это развитие. Но качество саморегулирования – ключевая тема для всех участников процесса, если они нацелены повысить уровень услуг, предоставляемых профессиональным и предпринимательским сообществом.

С другой стороны, по мнению министра, создание подобных профобъединений является предпосылкой для того, чтобы сформировался институт квалифицированного оппонирования и развития консультаций с представителями профессионального сообщества.

В этих условиях государство уже обращается не к обезличенному рынку и не к избирательным структурам, а взаимодействует с организованными участниками.

«Тот подход, который предполагает передачу профессиональным сообществам функций по выработке стандартов своей деятельности и контроля над соблюдением этих стандартов, согласуется с общемировой практикой регулирования, в которой стандарты становятся результатом именно диалога предпринимателя и потребителя. А задачей государства становится установление наиболее существенных требований. Во многих странах врачи, архитекторы, оценщики, аудиторы являются членами профессиональных сообществ, объединений, палат, вырабатывающих в пределах своих компетенций более детальные и более актуальные требования, чем способен им предложить государственный регулятор» – отметила глава ведомства.

Однако нередко оппоненты саморегулирования в России вменяют в вину его идеологам поспешность введения этого института и отсутствие заявленного принципа добровольности.

Так, президент Национальной медицинской палаты Леонид Рошаль считает, что саморегулирование возможно только в сфере профессиональной медицинской деятельности, а не в целом по отрасли, учитывая ее огромную социальную значимость для населения. Обязательным условием введения саморегулирования в медицинской отрасли следует считать исключение ее дальнейшей коммерциализации.

Сейчас же, по словам Владислава Корочкина, вице-президента «Опоры России», выступившего с резкой критикой сложившейся практики саморегулирования, участники рынка убеждены, что «саморегулирование создавалось для того, чтобы легализовать коррупционную деятельность чиновников».

В качестве примера он привел саморегулирование в области противопожарной безопасности. Два года назад «Опора России» инициировала закон о том, чтобы организации, работающие на этом рынке, создавали свои профильные СРО. Закон прошел первое чтение в Госдуме. «А затем кто-то посчитал, какого денежного потока лишатся строители, если на установку противопожарного оборудования не нужно будет выдавать допуски, а компаниям не нужно будет вступать в дорогие строительные СРО. В итоге строительное лобби заблокировало принятие «пожарного» закона, чтобы специалисты в противопожарной отрасли не создали свои, не подчиненные строителям СРО», – констатирует он.

Наталья Королевская, Председатель Комитета по вопросам промышленной и регуляторной политики и предпринимательства Верховной Рады Украины отмечает, что украинские власти, в том числе и из-за подобных прецедентов, анализируя российский опыт, рассматривают его в качестве возможного. Он возможен и с другими вариантами профессиональной самоорганизации, при которых саморегулирование осуществляется исключительно на добровольной основе и может существовать наряду с государственным лицензированием.

Так все же, хрен или спасение отрасли?

Как считает Владислав Корочкин, с переходом стройкомплекса с лицензирования на саморегулирование для многих предпринимателей хрен оказался намного горше редьки. Если раньше была «редька», т. е. довольно затратное лицензирование, то сейчас разросся «хрен» в виде строительных СРО и НОСТРОЙ. Вступление туда обходится компаниям отнюдь не дешевле, чем получение лицензий. Тысячи предпринимателей буквально плачут до сих пор от пресловутого приказа Минрегиона № 624. Но, по мнению президента Национального объединения строителей Ефима Басина, сравнивать лицензирование и выдачу допусков в принципе некорректно, поскольку лицензия выдавалась государством за деньги. А допуски выдает СРО, несущая ответственность за каждого члена. И если случится беда, она рискует размером компенсационного фонда.

«Создается впечатление, что государство, передав часть своих функций в саморегулирование, само испугалось и начинает отыгрывать историю назад. В первую очередь, потому, что само не исполняет, как положено, свои задачи. Государство все равно не в состоянии регулировать строительную отрасль, учреждая то Госстрой, то Рострой. В союзных республиках СССР было 11 строительных министерств, а сейчас на всю страну всего два маленьких департамента в Минрегионе. Разве могут они справиться с регулированием отрасли, оборот которой – 10 триллионов рублей в год и четыре миллиона работающих в 90 тысячах организаций? СРО – спасение отрасли», – уверен президент НОСТРОЙ.

Самое главное достижение, по его мнению, связано с тем, что с введением саморегулирования профессиональное сообщество начало работать в других условиях, с его решениями стали считаться. Если раньше в отрасль сверху спускали готовый закон, то сегодня участие в законотворчестве стало активным.

«Я полностью солидарен с желанием Леонида Рошаля навести порядок в медицине. С таким же желанием навести порядок в своей отрасли мы пришли в саморегулирование. Но если в Европе опыт саморегулирования насчитывает несколько столетий, то в нашей отрасли – всего лишь полтора года. И это нельзя не учитывать» – отмечает Ефим Басин.

Напомним, что с момента принятия первого законодательного акта, который предусматривал введение института СРО для отдельных категорий лиц, а именно закона о несостоятельности и банкротстве, прошло уже более 8 лет.

В свое время его принятие сопровождалось бурными спорами о том, насколько целесообразна и обоснована передача функций допуска и контроля саморегулируемым организациям. Но опасения не оправдались, практика применения этого закона показала, что механизм реально работает.

Через некоторое время был принят очередной закон, который вводил саморегулирование в сфере оценки.

И только спустя пять лет после первого упоминания о СРО появился базовый закон ФЗ-№ 315, который устанавливал их функции, обязанности и права. Он заложил основы для развития добровольного саморегулирования, а также установил возможность принятия отраслевых законов, которые предусматривают введение механизмов обязательного саморегулирования как доступа к рынку профессий.

Принятием этого закона предполагалось выстроить нормальную законотворческую логику – наличие рамочного закона, устанавливающего общие для всех СРО положения и особенности, не противоречащие основному закону для отдельных конкретных секторов в отдельных законах.

«Не во всем нам удалось эту логику выдержать», – отметила Эльви­ра На­биул­лина. Ряд поправок в базовый закон сделал, по оценке Минэкономразвития, несколько размытой первоначальную концепцию, поскольку сейчас саморегулируемым организациям дана возможность устанавливать любые требования, даже противоречащие отраслевым законам.

Кроме того, появилась возможность именоваться СРО для многих видов организаций, которые на деле таковыми не являются. Ситуацию надо исправлять, чтобы не происходила дискредитация этого института, считают в министерстве: «Для нас очень важно, чтобы саморегулирование стало тем институтом, который способен продемонстрировать совершенно иное качество регулирования. После вступления в силу базового закона мы наблюдали резкий всплеск интереса к этому документу. Поступило очень много предложений, проработанных инициатив, ставших частью законодательства. Но у нас сейчас действует 8 специальных законов, которые дополнительно предусматривают обязательность вступления участника тех или иных рынков в СРО, а в целом – более чем в 15 отраслевых законах, так или иначе, затрагивается тема саморегулирования. При этом, на наш взгляд, базовые принципы формирования СРО должны быть едины, независимо от отрасли. А отраслевые законы должны отражать только особенности и специфику регулирования конкретных секторов», – подчеркнула Эльвира Набиуллина.

По ее мнению, на данном этапе совершенствования требуют все механизмы урегулирования внесудебных споров, использование механизмов имущественной ответственности членов СРО. В улучшении нуждаются вопросы госконтроля над деятельностью СРО. Следует усилить требования к информационной открытости самих саморегулируемых организаций и повысить защищенность потребителей товаров и услуг, предоставляемых членами СРО.

В большей специализации нуждается деятельность нацобъединений СРО.

По мнению Минэкономразвития, необходимы изменения в смежном законодательстве, в том числе в кодексе об административных правонарушениях, где необходимо закрепить норму о том, что передача функций по допуску на определенные рынки должна сопровождаться и возложением ответственности за недобросовестное исполнение своих обязанностей лицами, руководящими СРО.

Нельзя оставить без внимания функции налогового регулирования СРО. Этот вопрос возникает у множества саморегулируемых организаций.

«Институт СРО у нас состоялся, его надо развивать, обращая внимание на качество и не гнаться за количеством», – резюмирует глава министерства.

С этим трудно не согласиться и остальным участникам процесса. С их стороны в адрес государственных регуляторов звучит уже ставшая традиционной просьба – не ударяться в очередной законотворческий раж, а дать поработать в предсказуемых условиях хотя бы несколько лет. Это значительно меньше того спокойного десятилетия, которое, по мнению премьер министра России, требуется стране для поступательного движения.

Точка зрения

Владислав Корочкин, вице-президент «Опоры России»:

– То, что получилось сегодня с саморегулированием в строительстве, во многом убивает саму идею. Формируется довольно агрессивный рынок всевозможных услуг, законных и незаконных, связанных с деятельностью строительных организаций. Одновременно обостряется борьба за куски этого рынка и конкуренция за денежные потоки. В обязательной сфере, там, где для работы на объекте требуется обязательное получение допуска от соответствующей СРО, это принимает уродливые формы. К примеру, в Интернете можно встретить такие объявления: «Вступление в СРО за 4 дня и 19 тысяч рублей. Платите в рассрочку. Ускорение до двух дней». Можно оформить вступление в СРО даже за один день. Коррупция в сфере саморегулирования разрослась не менее, а, может быть, и более, чем в органах государственной власти.

Эльвира Набиуллина, министр экономического развития:

– Активное развитие саморегулирования, особенно в 2008 – 2009 гг., показало, что СРО стали востребованным типом регулятора в нашей стране. И уже есть определенный опыт развития. Мы провели первый мониторинг работы СРО, в котором основное внимание уделяли тем сферам, где вводилось обязательное саморегулирование, пытаясь оценить, в первую очередь, эффективность ухода государства от своих функций и передачи их в саморегулирование. Обращали внимание на ряд принципиальных критериев СРО. Во- первых, это разработка стандартов и правил в осуществлении профессиональной предпринимательской деятельности. Во-вторых, как используются механизмы обеспечения имущественной ответственности членов СРО. В-третьих, и это очень важно – осуществление контроля над деятельностью своих членов. В-четвертых, организация контроля государства за тем, как работает СРО. И далее – применение системы работы с жалобами, внесудебного урегулирования споров, формирование нацобъединений, в том числе, для консолидации усилий при разработке отраслевых нормативных законов. Последнее очень важно, особенно в тех сферах, в которых большое количество СРО. Основной вывод этого мониторинга – институт сложился, но требует совершенствования. Сейчас мы вместе с представителями СРО и депутатами готовим поправки в закон, которые обобщают первый этап нашего опыта. В дальнейшем такая практика системного мониторинга будет продолжена.

Леонид Рошаль, заслуженный врач России, руководитель НИИ неотложной детской хирургии и травматологии:

– Иногда приходится слышать, что Национальная медицинская палата хочет отобрать у Минздрава функции вместе с деньгами. Функции – да, деньги – нет. Власть, очевидно, не справляется с повышением квалификации медработников, ростом их профессиональных навыков и знаний. Медицинские ассоциации за профессиональный уровень медиков по своей специальности не отвечают, система последипломного образования архаична, малоэффективна и дорога для обучающихся. Национальная медицинская палата готова взять на себя ответственность за качество оказания медпомощи. Сегодня расстояние между хорошим врачом и плохим в России существенно длиннее, чем на Западе. В странах, где есть единые медицинские союзы – ассоциации, палаты, ордена и другие профессиональные объединения, оказаться плохим врачом сложно. Само медицинское сообщество определяет, хороший ты врач или нет, оно заинтересовано включать в себя только хороших врачей, крепких профессионалов с незапятнанной репутацией. Не правительство, не Минздрав, а медицинское сообщество оберегает чистоту собственных рядов. В Германии, Австрии, Бельгии, США, Японии и других странах профессиональные союзы и ассоциации зарекомендовали себя очень хорошо, составляя основу качества оказания медицинской помощи. Согласно опросам, около 80 % населения этих стран довольно качеством медицинских услуг и только 20 % недовольных. У нас в России – почти ровно наоборот: только 30 % довольных. Задача профессионального сообщества – перевернуть эти цифры.

Денис Назаров, исполнительный директор «Национальное объединение саморегулируемых организаций управляющих недвижимостью»:

– Отношение к управляющим компаниям в народе можно проиллюстрировать такой байкой. Приходит жилец в УК и хочет поговорить с директором. «А у вас «шенген» есть?» – спрашивают жильца…

Наша задача – такое отношение исправить. Эксперты нацобъединения разработали систему ведения реестра, из которого каждый может на сайте получить информацию. Сейчас в реестре зарегистрировано 500 УК, но каждый день он пополняется в едином формате. В настоящее время идут переговоры с муниципалитетами об отмене создания ими собственных ресурсов по раскрытию такой информации, чтобы избежать никому не нужного дублирования.

В процессе саморегулирования движение должно идти от практики к закону, а не наоборот, тем более в такой важной сфере, как жилая недвижимость. Любой документ, принятый в отрасли, отразится на каждом из нас. Данный вопрос должен решаться в соответствии с мировой практикой, когда любые нормативно-правовые акты, затрагивающие интересы большинства, проходят обсуждение в профессиональных сообществах.

Ефим Басин, президент Национального объединения строителей:

– Саморегулируемые организации ведут колоссальную работу по обновлению стандартов и СНиПов в строительной отрасли. Если бы не они, эту работу пришлось бы делать самим депутатам Госдумы. А они вряд ли смогли бы справиться с таким объемом специальной документации и техническими расчетами. Без стандартов нет свободы принятия новых технологий, невозможно контролировать качество. Но главная сегодняшняя наша беда исходит от самозванцев, которые на сайтах и на заборах предлагают допуски всем желающим. Мы с этим боремся, но наших прав и полномочий недостаточно. Эта беда – «корочки» за деньги – может коснуться и СРО в других отраслях.

Александр Нефедов, президент Российского союза саморегулируемых организаций арбитражных управляющих:

– Почти девять лет назад отрасль встала на путь саморегулирования. И мы помним родоначальников этого пути, своих «родителей» – Германа Грефа, Виктора Плескачевского. Но не потому, что собираемся подавать на алименты. Наша цель не рапортовать, а поделится актуальными для всех проблемами. Одна из них – чрезмерное усердие чиновничества в дорегулировании. Когда в России начинается саморегулирование, первую часть этого слова быстро забывают, а регулирование восстанавливают. Желание жестко регламентировать количество СРО считаю не правильным. Сколько из них выживет – пусть определяет рынок. Не нужно делать обязательной и норму вступления всех СРО в нацобъдинение. Оно должно заработать право на это. В то же время, вполне целесообразно передать нацобъединению те функции, которые не выгодно исполнять каждой СРО – это нормирование, связь с госорганами, непрерывное повышение квалификации. Еще одна проблема – это новое чиновничество в аппаратах СРО, которое нередко готово подмять под себя тех, ради кого создавалось саморегулирование.

Автор: Екатерина Борисова

Источник: Журнал «Саморегулирование & Бизнес» №5 (13), 2011